关于换届选举有关法律问题的学习辅导
发布时间：2011-08-30 来源：商州区人大办公室 作者：李刚文
浏览字号：小中大
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各位领导、同志们：
按照会议安排，根据选举法和陕西省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则，现就做好区、镇人大换届选举的有关法律问题与大家共同学习和交流，不妥之处请批评指正。
一、关于选举法和我省实施细则的修改
我国第一部选举法诞生于1953年，1979年7月1日五届全国人大二次会议进行了全面修订，把直接选举人大代表的范围扩大到了县，并规定无论直接选举还是间接选举，都应当实行差额选举。其后分别于1982年、1986年、1995年、2004年进行了四次修改。
2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》，根据这个修改决定，选举法进行了1979年重新修订以来的第五次修正。这次选举法修改，重点是落实党的十七大提出的实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，同时统筹对选举法其他内容进行必要的修改，如增加规定代表候选人要填报个人身份情况，同一公民不得担任两地代表；提名推荐代表候选人，不得超过应选名额；加大组织代表候选人与选民见面的力度，增强对候选人的了解；明确对破坏选举行为的调查处理机关，防范、打击破坏选举的行为，等等。
这里重点讲一下实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这也是选举法修改的重点和亮点。1953年我国第一部选举法规定，各省应选全国人大代表每80万人选一人，直辖市和人口在50万人以上省辖市每10万人选一人。省、市、县人大代表的选举，也分别规定了城市与农村的不同人口比例，目的是保证工人阶级代表占相对多数。1979年五届全国人大修订选举法时，稍作了一些变动，将城乡选举人大代表所需人口数比例规定为：全国为8:1,省、自治区为5:1,自治州、县、自治县为4:1。1995年修改选举法时，将农村与城市每一代表所代表的人口数比例，统一修改为4:1。随着我国工业化、城镇化加速发展，农村人口向城市转移，经济社会结构发生了深刻变化，2010年人口普查全国城乡人口平均比为49.68:50.32,我省城乡人口比为45.7:54.3，实行城乡按相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。根据党的十七大关于实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，去年在全国人代会上通过了选举法的修改，规定城乡按相同比例选举人大代表。另外，选举法还在其他方面进行了修改完善，如对地方各级人大代表规定了名额基数，各行政区域不论人口多少，都能选举一定数量的代表；人口再少的民族也要有一名代表，保证各民族都有适当数量的代表。这些规定充分体现了人人平等、地区平等、民族平等的原则。
通过修改选举法，推进中国特色社会主义选举制度的自我完善与发展，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，是发展社会主义民主政治的必然要求，将进一步保障城乡居民享有平等的选举权，推进我国的人权事业不断发展，对充分调动各方面的积极性，从法律制度上保障人民当家作主的权利，统筹城乡协调发展和促进社会和谐，具有重大而深远的历史意义。
为确保选举法的正确实施，做好县乡两级换届选举工作，今年3月，党中央转发了《中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》（中发［2011］4号），全国人大常委会办公厅印发了《关于做好地方各级人大代表名额分配工作的指导意见》（常办发［2011］3号）。5月上旬，全国人大常委会在北京召开了县乡两级人大换届选举工作学习班，5月23日至24日省上也举办了全省县乡两级人大换届选举工作学习班，对搞好换届选举工作进行了全面部署并提出了明确要求。
《陕西省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》于1989年12月5日省七届人大常委会第十次会议通过，后分别于1995年和2006年进行了两次修正。根据新修改的选举法以及中央有关文件和会议精神，结合选举工作实践，我省对选举实施细则作了修改完善，于2011年5月20日省十一届人大常委会第二十三次会议修订通过。今年我省首次实行城乡同比选举，这是我省民主政治生活中的一件大事。另外，1983年3月5日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，主要对选委会的职权以及有关人员的选举权等事项作了规定。包括宪法、地方组织法和代表法在内，这些都是我们这次换届选举工作的主要法律依据。
二、关于选举委员会
选举委员会是组织领导县乡两级人大代表选举的专门机构，新修订的选举法增加了“选举机构”一章作为第二章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求分别作了具体规定。根据选举法和我省实施细则规定，结合我区实际，区、镇两级分别设立选举委员会，主持和组织区、镇两级人民代表大会代表的选举。区级选委会由9－15人组成，镇级选委会由5－9人组成，设主任、副主任各1人，委员若干人。区人大常委会随后将对区、镇两级选举委员会依法任命并下发文件。区、镇两级选举委员会均由区人大常委会任命产生，受区人大常委会领导，这样便于区人大常委会统一领导两级选委会的工作，有利于整个选举工作的组织和衔接。
县乡两级选举委员会成员由县级人大常委会任命和领导，是主持和组织县乡直接选举的专门机构，过去一些成员既是组织者又是参选者，既是裁判员又是运动员，不符合程序正义的原则，会使公众对选举的公正性与公平性产生怀疑。为了完善选举制度，避免身份重合和角色冲突，新修改的选举法增加了第九条规定：“选举委员会组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”。为便于贯彻执行这一规定，中央4号文件提出，选举委员会应由党委、人大、政府的相关部门有一定选举工作经验的人员组成，经县级人大常委会任命产生，拟提名推荐的代表候选人一般不作为选举委员会成员，保证选举委员会的稳定性。那么，选举委员会成员被推荐为代表候选人，如果不是本人的意思，是不是也要辞去选委会职务？我省实施细则第三十九条第三款规定“本人不愿接受提名的，应当尊重本人意愿，不列为候选人”，如果本人没有表示不接受推荐，就得辞去选举委员会职务，其目的是为了保证选举的公平公正公开。法律法规对选举委员会成员的回避作出了明确规定，如果不按规定辞去选举委员会职务或者不表明不接受提名的态度，一旦有人据此提出选举违法，网上一炒作，就会十分被动。
对于选举委员会的职责，总体来说就是主持和组织本级人大代表的选举，其地位和作用十分重要。选举法第十条列举了选委会的7项职责，我省实施细则在此基础上进行了细化和扩充，在第十三条共列举了13项选委会的职责，法律和法规都写得很明确，大家对此要认真学习理解和正确把握。另外，选举法和实施细则还规定，选举委员会应当及时公布选举信息。这里所讲的选举信息包括选委会应当公布的各种与选举有关的信息，如选民名单、选举日期、代表候选人名单、当选代表名单等。根据我省实施细则规定，区、镇两级选委会要设立专门的选举办公室，由区人大常委会制发印章，具体办理选举的日常事务。区、镇两级选委会还要分别在区、镇代表选区设立选举工作组，负责指导和组织本选区的选举工作。选区可划分若干选民小组，负责组织选民活动。
三、关于代表结构和代表名额分配
中央和省上对这次换届选举提出“两升一降一保证”的要求，即工人、农民、专业技术人员的比例要比上一届有所上升，妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政领导干部代表的比例要比上一届有所下降，少数民族代表、归侨代表要按照法律规定予以保证，非公有制经济等其他社会阶层的代表要统筹兼顾、注重质量、比例适当。根据这一要求和选举法规定，我省实施细则规定：“县级和乡级人民代表大会的代表结构应当结合本地实际，统筹兼顾，具有广泛的代表性，各社会阶层比例适当，提高工人、农民、专业技术人员和妇女代表的比例。”作这样的规定，只对优化代表结构提出了原则要求，在具体工作中要按照法律法规的立法精神和选举指导文件的要求，结合本地从业人员、行业发展、产业构成等情况，提出科学合理的推荐名单。我区根据中、省要求，对区、镇两级代表中有关方面人员的构成比例作出了相应的规定，其目的是进一步优化代表机构，提高代表素质，保证选出的代表具有广泛性和代表性。
关于代表名额，按照选举法规定精神，地方各级人大代表名额按人口数分配为主。县乡两级人大代表名额，由本级选举委员会根据各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口相同的原则，以及保证各选区、各方面都有适当数量代表的要求，分配到各选区。县级人大代表基数120人，每5000人增加一名代表，最多不超过450人；乡级人大代表基数40人，每1500人增加一名代表，但最多不超过160人。过去规定乡级最多130人，这些年合乡并镇，人口增多，所以选举法增加了乡代表的名额。代表名额基数加上按人口数增加的代表数就是这个地方的代表总名额。举例来说，如某镇人口数为4.5万人，按每1500人增加一名代表可增加30名，加上代表基数40名，那么该镇的代表名额就是70名。我省实施细则原规定确定代表名额以常住人口数为准，现将“常住人口数”改为“地方政府公布的人口数”。人口普查时，在户籍地居住和人户分离在现居住地居住半年以上的人，都列为常住人口。以地方政府公布的人口数为准，执行起来好掌握。县级人大代表总名额由省人大常委会确定，省人大常委会确定我区区人大代表名额为226名；乡级人大代表总名额由县级人大常委会确定，区人大常委会确定全区镇人大代表名额为1028名。
四、关于选区划分
选区是指在直接选举中，选民选举人大代表时所划分的区域。选区是组织选举、开展选举活动的基本单位，也是代表当选者的主要活动区域。只有在县乡两级人大代表的选举中，才存在划分选区的问题。根据选举法规定，选民资格的登记和确认、代表名额的分配、代表候选人的提名推荐和投票选举，都是按照选区进行的。同时，选区也是代表与选民联系的基本单位，便于代表听取选民意见，接受选民监督。因此，科学合理地划分选区是直接选举中非常重要的基础性环节，对于确保选举顺利进行和代表当选后依法履职意义重大。
按照选举法和我省实施细则以及全国县乡换届选举学习班的要求，选区划分应把握好三点：一是要按照各选区每一代表代表的人口数大体相等的原则划分。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，以往的选区就要进行相应调整。二是要便于县乡换届选举工作的同步进行。我省实施细则第二十九条规定，县级人大代表的选区可以包含若干乡级人大代表选区，县乡两级人大代表可在同一个选举日分别投票选举。这样规定，主要是方便选民参选，提高参选率。我区采取区代表选区包含若干个镇代表选区，区镇两级同步换届选举，共享选民登记信息，同步公布选民名单，同步公布候选人，同步公布选举结果，便于选举的组织工作。三是选区划分要考虑选民与选区的联系程度，便于选民参加选举、了解候选人，代表当选后便于履职，方便联系选民，反映选民意见、接受选民监督。
五、关于选民登记
选民登记是选举机构对依法享有选举权的公民实行登记造册，以便参加投票选举的一项选举制度。选民登记的实质是对公民是否具有选举权的确认，是保证享有选举权的公民不被剥夺投票权和防止没有选举权的公民参加投票选举的重要措施。所以，选民登记是公民依法行使选举权利、实现选举权人人平等的重要问题，是选举工作中一项非常重要的法定必经程序。
根据选举法和我省实施细则的规定，选民登记按选区进行，选民资格登记确认后长期有效。每次选举前，只对新增的18周岁和恢复政治权利的人予以登记，对迁出、死亡和剥夺政治权利的人，从选民名单上去掉。凡至选举日年满18周岁的公民都要进行选民登记，出生日期按公历计算。选民登记可采取选举工作组派员上门登记和设立选民登记站动员选民自行登记相结合的方法进行。选民只能在一个选区登记，领取一张选民证，投一次选票。选民名单必须认真核对，经选举委员会审查确认后，由各选区选民小组在选举日20日前予以公布。
搞好流动人口选民登记，保障流动人口的选举权和被选举权，是县乡人大换届选举中要解决好的一个重点和难点问题。中央4号文件要求，适当放宽流动人口在现居住地参选的条件。从简化条件手续、方便流动人口选民登记考虑，我省实施细则第三十三条对流动人口选民登记作了规定，原则上流动人口在户籍地参加选举，在现居住地连续居住一年以上的，可在现居住地登记，登记时只要有选民资格证明或者身份证、居住证明即可，这个居住证明主要指公安机关发的暂住证或居住证。在本地工作、上大学等但户口在原籍，由所在单位或者居委会出具证明，登记后由选举委员会告知原户籍地选举委员会。户籍地选举委员会可为在外打工在一起居住的人员集体开具选民资格证明，已在居住地参加过选举的流动人口，经核对资格后，继续在现居住地参选。我省实施细则第三十四条对限制人身自由但没有剥夺政治权利等人员的选民登记作了规定，有些在执行地所在选区登记，有些在户口所在地选区登记。第三十五条对精神病患者参选作了规定，无法行使选举权利的精神病患者，只要经过选举委员会确认，即可不列入选民名单。间歇性精神病患者，列入选民名单。选举时发病的，由选委会决定中止行使选举权。
选民登记工作概括起来讲，就是要做好“三增四减”，即增加新满18周岁的，增加重新恢复政治权利的，增加新迁入本选区的；减去死亡的，减去被依法剥夺政治权利的，减去迁出本选区的，减去被选委会确认不能行使选举权利的精神病患者。但是，如果上次换届选举选民登记档案不全，或者说保存不完整的，就要全面进行普查登记。对选民登记工作的总体要求是，各选区要提前选好培训好登记员，制订详细的工作方案，严把“政治关、年龄关、病情关、流动人口关”，真正做到依法登记、准确登记，确保不错登、不漏登、不重登。如果我们的工作做得不细，就很有可能把不具备选民资格的人登记为选民，或者对应当登记为选民的人没有进行登记，都涉及到公民的选举权和被选举权这一基本政治权利问题，一旦搞错了，就可能引起申诉或上访，影响换届选举顺利进行。因此，对选民登记工作要高度重视，防止出现差错。
六、关于提名、确定代表候选人
选举法第二十九条和我省实施细则第四十条规定，县乡两级人大代表候选人按选区提名产生。各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民10人以上联名也可以推荐代表候选人。选举法新增加一款规定，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人数不能多于本选区应选代表名额，选民参加联名推荐的代表候选人数也不能多于本选区应选代表名额。这是因为，如果允许提名人按多于应选人数提名，就不能明确表达提名人到底希望由谁当选，与选举的本意相冲突。但是，各政党、各人民团体和选民提名的候选人加总以后，可多于应选代表人数。这样规定主要是调动选民参选的积极性，多方面推荐提名，形成差额人数，贯彻差额选举原则。
提名推荐代表候选人涉及各政党、各人民团体和选民三个方面的主体，其推荐的代表候选人均具有同等的法律地位。选举委员会要在选举日的15日以前公布各选区初提代表候选人名单，经该选区各选民小组讨论协商，按照候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍确定正式候选人名单，于选举日的7日以前公布，最后提交各选区投票选举。
县乡换届选举要把好推荐代表候选人的入口关。实施细则第四十一条从正面提出要求，推荐代表候选人应当遵纪守法，遵守社会公德，廉洁奉公，公道正派，具有一定履职能力和群众基础。要教育和引导选民正确地行使好自己的民主权利，坚决防止把涉黑涉恶等涉嫌违法犯罪或品行恶劣人员推荐为代表候选人。接受推荐的代表候选人要向选举委员会如实提供个人情况，包括身份、简历以及是否在其他地方已经担任代表职务等。选举委员会对个人提供的情况，有责任了解核实，如果发现情况不实的，应当及时向选民通报，由选民作出判断选择。
代表候选人与选民见面是选举法新规定的一项制度，这是为了增加选民对代表候选人的了解。选举法规定“根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面。”我省实施细则第四十六条规定，选举委员会统一组织代表候选人与选民见面。“选举委员会统一组织”是法定形式，选举委员会可以选择适当时间组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人情况，回答选民提出的问题，但选举日必须停止对候选人的介绍。各选区由选举委员会组织一次代表候选人与选民见面活动，提前公布时间、地点，邀请选民代表和愿意参加见面活动的选民参加。
根据选举法，我省实施细则第四十七条规定，代表候选人一次选举中只能在一个选区应选，如果被两个以上选区提名推荐，只能在一个选区应选。公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表。也就是说，公民可以同时担任本县的乡代表、县代表，本市的市代表、本省的省代表，但不能既是这个县的乡代表，又是另一个县的县代表。前两年有一个案例，一个人既是原籍所在省的县代表，又是另一个自治区的市代表，因涉嫌经济犯罪，原籍县人大常委会许可逮捕，但现居住地的市人大常委会不许可，还动不了。在有隶属关系的行政区域担任省、市、县人大代表，只要最上一级人大常委会许可逮捕就行，不必层层批准。
七、关于投票选举
新修改的选举法规定了三种投票方式，我省实施细则作了进一步细化。其中，设立投票站是最主要的投票方式，召开选举大会和设立流动票箱是辅助方式。农村选区可以自然村、村民小组或行政村为单位设立投票站，方便选民就近投票。城镇选区、单位选区的选民比较集中，可以召开选民大会进行选举。对因患有疾病等行动不便或者居住分散并且交通不便的选民适用流动票箱。我省实施细则第五十四条规定，流动票箱由两名以上监票人、两名以上计票人登门接受投票，与投票站或选举大会票箱同时开箱，一并计票。
选举法第四十条规定，选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。选民委托投票有几个要件：一是要书面委托，传真委托可视为书面委托，但是短信不行；二是委托人、受委托人必须要有选举投票权，不能让小孩子替大人投票；三是每一选民接受委托不能超过3人；四是要经过选举委员会同意；五是受委托人要按委托人的意愿代为投票。
各级人大代表选举一律采用无记名投票的方法。新修改的选举法增加规定，选举时应当设有秘密写票处，这是保证选民按照自己的意愿填写所选代表的具体措施。秘密写票处是指你写的什么别人看不到的地方。选民领取选票后，可以到秘密写票处写票。选民对代表候选人可以投赞成票、反对票，也可以投弃权票，还可以另选他人。
选举法第四十三条对如何确定代表候选人当选作出了明确规定。一是应首先确定选举是否有效。选举时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。如某选区共有选民2400人，参加投票必须达到1200人以上选举才算有效。投票结束后，对选票进行清点，选票数多于投票人数的，选举无效，这是因为可能有人多投了票或有其他舞弊行为，所以选举无效。选票数等于或少于投票人数，选举有效。如果选票数少于投票人数，这是可能有人领票后没有投票，放弃了投票选举权，但不影响选举有效。二是确定候选人是否当选。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。如果获得过半数选票的候选人数超过应选代表名额，由高往低以票数多的当选。计票时，每一选票所选的人数，多于应选代表人数的作废，等于或者少于应选代表人数的有效。三是在投票过程中可能会产生两种特殊情况。其一，如果候选人获得过半数选票，但因票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人重新投票，以得票多的人当选。这种情况在法律上叫做再次投票。其二，如果过半数的人数少于应选代表时，不足的名额在没有当选的候选人中另选。另选时根据第一次得票多少的顺序，按照多于应选代表名额的三分之一至一倍的差额比例确定候选人。如果只选一人，候选人应为两人。另选代表时，以得票多的当选，不要求获得投票人过半数的选票，但得票数最低不得少于选票的三分之一。这种情况在法律上叫做另行选举。另外，正式候选人名单以外的人如果获得上述选票数，当选有效。选举结果由选举委员会确定是否有效并予以宣布。
八、关于对破坏选举行为的制裁和调查处理
选举法第五十五条列举了一些破坏选举的行为，我省实施细则也作出了相应的规定。一是贿选，以金钱或者其他财物收买选民或代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；二是以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民自由行使选举权和被选举权的；三是伪造选举文件、虚报选举票数、违法顶替选民填写选票或者有其他违法行为的；四是对控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。五是严重扰乱、破坏选举秩序的，这一项是我省实施细则增加的内容。治安管理处罚法第二十三条规定，破坏依法进行的选举秩序的，处警告或者二百元以下罚款。情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。聚众实施这些行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。刑法第二百五十六条规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘投或者剥夺政治权利”。这一罪名叫做破坏选举罪，是指普通公民或者有关国家机关工作人员故意破坏选举工作的正常进行，或者故意妨害选民或代表自由行使选举权和被选举权。这些规定都很明确，一旦破坏或者妨害行为事实确凿，应当严肃依法处理。有上述所列行为当选代表的，其当选无效。如果国家工作人员有这些行为的还要给予行政处分。对破坏选举行为的，由人大常委会或者选举委员会组织查处，必要时请有关机关协助调查。涉嫌犯罪的，移交检察机关，由检察院反渎职侵权局立案侦查，依法追究刑事责任。
九、关于开好换届后的第一次人大会议
区、镇人大代表选举产生后，面临的工作就是召开新一届人大的第一次代表大会。地方组织法第十六条规定，换届后第一次会议，在代表选举完成后的两个月内，由上届本级人大常委会或者乡级上次人民代表大会主席团召集。选举完成的时间一般以选举委员会确定的投票选举日为准。我区确定区、镇人大代表选举日统一为11月8日，那么，在明年元月8日前必须召开区、镇两级人代会，具体按区上的安排进行。区上第一次代表大会要选举产生新一届人大常委会组成人员、政府正副职领导人和法院院长、检察院检察长，还要选举我区出席商洛市第三届人大的代表。各镇人大第一次会议要选举镇长、副镇长。地方组织法第二十二条规定，选举国家机关正职领导人时，候选人数一般应多一人，实行差额选举；但如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。对于副职领导人则一律实行差额选举，候选人比应选人数多一人至三人。
新一届国家机关选举产生后，整个换届选举工作才算全部完成。之后，新一届政府行政首长要向人大常委会提请任命其他政府组成人员，尽快完成各组成部门正职配备，新一届政府开始全面履行法定的职责。按照法律规定，检察长要由上一级检察院检察长提请本级人大常委会批准。“两院”副职领导人也要及时任命，进入正常工作状态。
在整个换届选举过程中，大家要记住6个法定时间：一是选举日，即11月8 日；二是在选举日20日前公布选民名单；三是选举日15日前公布初提代表候选人名单；四是选举日7日前公布正式代表候选人名单；五是在选举日5日前，各选区公布投票选举的时间和地点；六是选举日之后2个月内召开第一次代表大会。如果把时限搞错了，就是违法。
总之，希望大家要认真学习理解选举法和我省实施细则，在换届选举过程中做到充分发扬民主，严格依法办事，特别是要按照法律法规规定的时限和程序要求去做，确保选举的各个环节万无一失。如果在工作过程中遇到疑难问题请及时与我们联系，对能够解决的，我们将及时研究回复；对区上还不能解决的，我们将请示上级解答。
