张迈曾在全省地方立法工作会议上的讲话 发布时间：2011年3月3日 来源：陕西人大网 （2011年3月3日）同志们： 今天，省人大常委会召开地方立法工作会议，主要是回顾总结我省去年地方立法工作，通报2011年的立法计划和工作任务，落实立法起草工作的责任，确保今年立法任务的顺利完成。下面，我简要回顾一下我省2010年的地方立法工作，并就2011年的立法工作讲几点意见。 一、我省2010年地方立法工作回顾 2010年，是顺利完成“十一五”规划的收官之年，也是全面部署规划“十二五”发展任务的一年。我省的地方立法工作和改革发展稳定的重大决策相结合，着力解决制约科学发展的体制机制问题，推进科学立法、民主立法，努力提高立法质量。2010年立法计划共安排了11件审议项目和14件调研项目，同时围绕形成中国特色社会主义法律体系，将集中开展法规清理作为一项重要内容列入立法计划。一年来，立法计划得到有效执行，较好发挥了立法计划的指导作用。全年共制定省地方性法规7件，修订2件，另有两件立法项目，一件法工委正在继续调研修改，一件省政府提交常委会审议，今年三月底常委会第22次会议将进行初审。法规清理工作在各方努力下，常委会作出修改决定4项，废止法规决定2项，修改了52件省地方性法规的180个条款，废止了12件省地方性法规。省人大常委会还审查批准了西安市地方性法规4件、西安市人大常委会关于修改和废止部分地方性法规的决定（其中修改法规41件，废止法规6件）。经过法规清理，从地方立法层面进一步保证了法律体系的科学统一和谐，实现了全国人大常委会要求的法规清理取得阶段性成果的工作目标。 2010年我省的地方立法工作有以下几个特点： 一是紧扣主题主线，突出高新技术和环境保护立法。为了促进我省高新技术产业发展，加快转变经济发展方式，增强自主创新能力，制定了《陕西省高新技术产业发展条例》。为了保护我省丰富的野生植物和古树名木资源，维护生物多样性和生态安全，分别制定了《陕西省野生植物保护条例》、《陕西省古树名木保护条例》。为了推动我省生态园林城市建设、改善城镇人居环境，制定了《陕西省城镇绿化条例》。为了提升我省气象灾害防御能力，促进经济社会可持续发展，修订了《陕西省气象灾害防御条例》。 二是围绕促进社会和谐，加强社会立法工作。为了促进志愿服务的健康发展，保障志愿者合法权益，制定了《陕西省志愿服务促进条例》。为了规范司法鉴定管理，理顺司法鉴定管理体制，制定了《陕西省司法鉴定管理条例》。为了保障公民身体健康，规范和促进保健用品行业发展，修订了《陕西省保健用品管理条例》。为了适应邮政普遍服务和快递企业的发展，满足人们通邮增长的需要，维护公民的通信权，修订了《陕西省邮政条例》。 三是集中开展法规清理，维护法制统一。2010年是中国特色社会主义法律体系的形成之年。按照法制统一原则，集中开展法规清理，是保证法律体系科学统一和谐的内在要求。常委会高度重视这项工作，采取有关委员会对口清查、政府执法部门自查、常委会法制工作委员会全面清查相结合的方式，对我省地方性法规进行全面清理，重点解决地方性法规中不适应、不一致、不协调的突出问题。在法规清理过程中，大家严格把关，突出重点，如期完成了法规清理任务。 四是坚持合法性原则，做好报批法规审查工作。对西安市人大常委会报批的4件法规进行了审查，提出了审查意见，同时改进报批法规审查工作，支持西安市在地方立法方面大胆创新、先行先试，特别是在改革开放和城市管理方面，通过制度、体制和机制创新，发挥省会城市的带动作用，为我省法制建设探索实践经验。 一年来，我省地方立法工作取得了一些成绩，一些新出台的地方性法规受到国家部委和新闻媒体的高度重视，在全国行业领域进行了宣传推广。这些成绩是省人民政府及各部门、省法院、省检察院、省级各人民团体以及各方面密切配合、共同努力的结果。在此，我代表省人大常委会向大家表示衷心的感谢！希望各部门、各有关单位继续关心、支持省人大常委会的立法工作，百尺竿头，更上层楼，为我省地方立法做出新的贡献！ 二、认清形势，转变观念，努力做好今年立法工作 2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作任务的总目标，是我们实施依法治国方略，发展社会主义民主，健全社会主义法制的一项重要战略任务。经过30多年的艰苦努力，我国的立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。截止２０１０年底，我国现行有效法律２３６件、行政法规６９０多件、地方性法规８６００多件，并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的和起支架作用的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体上科学统一和谐。一个立足中国国情和地方实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面实现了有法可依。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的历史阶段。在这个重要的历史节点上，认真审视地方立法的地位和作用，分析地方立法面临的新形势、新任务、新要求，对于我们把握规律，创新思路，完善机制，做好地方立法工作有重要意义。 地方立法是宪法和法律赋予省级和较大市人大及其常委会的一项重要职权，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是对国家立法的重要补充和探索。截止2010年底，我省现行有效地方性法规共有224件，其中省地方性法规161件，批准西安市地方性法规63件。这些地方性法规涉及我省政治、经济、文化、社会和生态环境建设的方方面面，对贯彻依法治国方略，保证宪法、法律和行政法规的有效实施，管理地方事务，推动经济社会协调发展和民主政治建设，实现建设西部强省目标，发挥了重要作用。当前，我国已进入改革发展的关键时期，随着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，一些深层次矛盾和问题逐步显现，社会利益关系更为复杂，调整经济结构、转变发展方式、节约资源和保护环境，解决民生问题，实现可持续发展任务更为紧迫，立法中的难点、焦点问题越来越多，立法的科学化、民主化要求越来越高，这就对我们地方立法工作提出了新的挑战和要求。法律体系的形成，并不意味着立法工作的完成，相反，随着改革的深入推进和经济社会的深入发展，各方面对立法工作提出的要求会越来越高，立法工作的难度会越来越大，今后的立法工作任务依然繁重。 因此，我们必须不断更新地方立法理念，创新体制机制，着力提高立法质量。一是从注重经济立法向经济立法和社会立法并重转变。立法工作服从并服务于经济建设这个中心，这是为国家根本任务服务的需要。同时，也应当重视社会立法，加强和创新社会管理，保障和改善民生，建立和完善和谐社会的法制基础。我们必须敏锐地把握时代发展的要求，坚持以人为本，统筹协调经济立法与社会立法，强化政府的公共服务职责，加强社会保障、社会分配、社会福利、社区建设、特殊群体权益保护等方面的立法，按照中央提出的统筹城乡发展的要求，公共财政要向农村倾斜，改革发展的成果要让全体人民共享，充分发挥我国社会主义基本制度的优越性，体现社会公平正义，促进社会和谐进步。二是从突出管理型立法向突出服务型立法转变。目前，重管理轻服务、重权力轻责任是制约立法质量的顽症。要正确处理权利与义务、权力与责任、权力与权利、管理与服务、效率与公平之间的关系，明确行政机关公共服务的责任，加强对行政权力的制约和监督，促进政府职能转变，从制度上保障人民群众的合法权益。三是从粗放型立法向精细化立法转变。改革开放初期，百废待兴，为了尽快恢复国家和社会秩序，解决无法可依问题，我们遵循加快立法步伐的指导思想，形成有比没有好、快搞比慢搞好的粗放式立法观念，进入本世纪以后开始由强调立法速度转向强调立法质量。经过30多年的法制建设，现在中国特色社会主义法律体系已经形成，在法制建设新的起点上，地方立法必须树立精品意识，更加注重法规质量，积极探索科学立法、民主立法的新途径、新机制，遵循法制建设自身规律，精雕细琢，反复论证，走科学化、精细化的路子。立法精细才有操作性，才能提高实施效能，才会增强人们对法律的信赖。四是创制性立法为主向创制性立法和实施性立法并行转变。中国特色社会主义法律体系形成后，各个领域基本做到了有法可依，地方立法应该更多地在实施性立法上下功夫，要着力抓好法律配套规定的制定，确保法律有效实施。在地方立法工作的部署安排上，应当将法律配套规定的制定放在优先位置上，优先立项、优先起草、优先审议，确保与法律实施配套规定及时出台，不能因为配套规定的延误出台导致法律空转。地方立法要从实际出发，增强地方特色，不要片面追求数量，也不要盲目照抄照搬兄弟省市的立法，更不要追求地方立法体系化，搞小而全、大而全的重复立法。 同志们，今年一月省人代会批准了我省“十二五”规划，规划明确提出，未来五年，我们要实现经济综合实力上台阶、人民生活水平和质量上台阶、生态环境保护上台阶的三大目标，进入全国中等发达省份的行列。今年是“十二五”规划的开局之年，开好头、起好步，至关重要。我们必须进一步增强做好地方立法工作的责任感和使命感，以改革创新精神，奋发有为、扎实工作，努力把我省地方立法工作提高到一个新的水平，为我省经济发展和社会进步提供有力的立法支持。三、落实责任，扎实工作，确保完成年度立法目标 立法计划是年度立法工作的指导性文件。我省2011年立法计划编制的指导思想，是在中国特色社会主义法律体系框架下，围绕科学发展、富民强省的主题，突出加快转变经济发展方式的主线，着力保障和改善民生，按照统筹兼顾、成熟先立、实施性立法与创制性立法并重的原则，立足我省实际，解决制约我省科学发展的体制机制问题，推进法治社会建设。为做好2011年立法计划编制工作，法制工作委员会提早动手，研究论证，充分征求了各方面意见，提出了2011年立法计划建议稿，经2010年12月29日省人大常委会主任会议讨论通过。建纲同志待会儿还将作具体说明。这里，我就完成2011年立法计划，强调几点要求： （一）加强组织领导，落实起草责任。立法计划一经通过，就具有一定的指令性。认真落实好今年立法计划项目的调研起草任务，按期提请省人大常委会审议，是相关部门和单位今年的一项重要工作。凡列入立法计划的项目，负责承担法规草案起草工作的部门和单位，一定要把法规起草工作列入重要议事日程，抓紧抓好。要落实法规起草工作责任制，组建得力的法规起草班子，精心组织、周密部署，确保人员、经费、责任、时间四落实，严格按照立法法和我省地方立法条例的规定，在常委会会议前30天提交常委会审议，法律法规这样规定，是因为要留出充分的时间，使有关委员会能够通过各种形式，充分论证、审议，征求和听取社会各界的意见，在充分发扬民主的基础上，提出审议意见。同时，常委会主任会议还要根据各方面的意见和草案的成熟程度，研究是否列入常委会会议议程，如果法规案提交太迟，就会影响后面的程序进行，这些程序都是法定的，不能随意改变。我省地方立法工作规程规定：“常委会主任会议对提交日期距常委会会议召开不足30日的法规案，一般不列入该次会议日程。”因此，有关起草单位、省政府法制办、省政府办公厅要抓紧工作进度，紧密配合，合理安排，依照法定程序，按时将法规草案提请审议。对列入计划的立法项目，确实有完不成或必须作调整的，应与省政府法制办协商后，书面说明情况，并报法制工作委员会和有关委员会同意。 （二）深入立法调研，提高草案质量。没有调查就没有发言权。没有深入地调查研究，不可能搞好法规起草工作，也不可能提高法规草案的质量。坚持走群众路线仍然是地方立法的基本工作方式，要把听取人民群众的意见和专家学者的意见结合起来，通过召开不同形式的座谈会、论证会、听证会，公开征求意见等方式，了解民情民意，集思广益，凝聚社会共识。在起草法规草案的过程中，要正确处理好各方面利益关系，坚持职权法定、程序法定、监督有效，做到权力与责任相统一，防止部门利益法制化，凡涉及行政许可、行政强制、行政收费和公民、法人和其他组织的权利和义务的事项，必须严格依照法定权限和法定程序作出规范，该听证的应当听证。列入立法计划的调研项目，有关单位也要当作正式项目对待，有安排、有部署、有计划地开展工作。从去年起，立法调研项目召开专门的工作汇报会，今年还要继续坚持，法工委与政府法制办要随时掌握专门立法计划的执行情况。为了保证法规质量和按时提交审议，法制工作委员会要增强工作的主动性，积极主动与起草单位联系沟通，参与调研和论证。法制工作委员会是常委会专门的立法工作机构，负有立法协调职能。法规草案初稿形成后，起草部门在报送政府法制办的同时，要抄送法制工作委员会和有关委员会。这样做，一方面可以集中各方面力量和智慧，发挥各自优势和积极性，提高草案质量；另一方面也便于人大及时了解协调立法中存在的问题，掌握工作进度，增强工作主动性，保证常委会会议按时审议法规案。　 （三）加强沟通协调，形成工作合力。立法工作是一项系统工程，离不开各部门的支持和配合。无论是政府组成部门、直属机构，还是人大专门委员会、工作委员会，或者是有关人民团体，都要树立全局观念，从大局出发，凡草案涉及其他部门职权职责的，要与有关部门充分协商和沟通，书面征求意见。上报送审稿时，要一并说明征求相关部门意见的情况和存在的不同意见。在政府起草阶段，立法协调主要由省政府法制办负责，涉及到部门职责划分，要以政府的决定为准，法规中部门职权职责边界不清的，立法过程中要以法律、行政法规为准，法律、行政法规不清的，要从有利于行政管理和减少多头管理出发，做好立法协调工作。我国法制建设的奠基人彭真讲过，立法要善于在矛盾的焦点上砍一刀。立法不能模糊权力行使的边界，不能造成权力与权力的冲突，不能自相矛盾。在常委会审议修改阶段，立法协调工作主要由法制工作委员会负责。我们工作的目标是一致的，希望大家多沟通、多理解、多支持，各展所长、各负其责，处理好各种问题和困难，齐心协力，共同做好立法工作。总之，所有今年有立法工作任务的部门，都要做到提早动手，精心组织，深入调研，注重时序，加强协调，确保质量。省人大常委会法制工作委员会要加大检查督办的力度，确保计划任务按时高效完成。 规范性文件备案是立法监督的重要内容，根据立法法、监督法以及我省条例的规定，省人民政府、西安市人民政府制定的规章要报省人大常委会备案，省人民政府发布的决定、命令，设区市人大常委会通过的决议、决定，凡具有普遍约束力的都要报省人大常委会备案，法制工作委员会和有关委员会对备案文件进行审查，目的是保证法制统一，促进依法办事。2008年12月30日，常委会主任会议通过了规范性文件审查办法，省政府的办事机构要严格按照规定做好规范性文件具体报送工作。每年常委会都要向人代会报告备案审查情况，希望大家对此高度重视，我们还将召开专门会议研究部署这项工作，切实推开备案审查工作。 做好立法工作，提高立法质量，我们今年强调要建立立法后评估工作机制，之所以提出这项任务，是从立法的质量、效果、效率、反响等方面进行检查，给出评价，各相关单位也要重视这项工作，对本单位、本领域的立法法案，确定专人，抓紧时间进行分析评估，努力在立法后评估工作方面做出成绩。 我们也要十分重视法制宣传工作，不仅要重视宣传我们制定完善的法律法规，所做的工作，更要通过多种形式推动全社会学习法律法规、运用法律法规，形成浓郁的法制环境。最后，我建议大家读一本书。去年初，人民出版社出版了《法理学》一书，这是我国马克思主义理论研究和建设工程的重点教材，全面介绍了法的概念与本质、法的产生、发展与历史类型、法的价值、法的渊源与效力、法律关系、法律行为、法律责任、法律技术方法、中国社会主义法与多方面的关系等，对于我们学习法律基本知识，提高立法的思想水平和技术水平都大有裨益，希望同志们认真学习这本书。 同志们，地方立法工作是关系全省改革发展稳定全局的大事，做好立法工作责任重大，任务艰巨，使命光荣，意义深远。我相信，经过大家的共同努力，我们一定能圆满完成今年的立法任务，为推动我省经济社会又好又快发展提供有力的法制保障。 谢谢大家！