关于提高人大监督水平的几点思考
发布时间：2011-02-12 来源：区人大办公室 作者：牛康季
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监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权，做好监督工作是贯彻依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，是健全人民代表大会制度、发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容。做好人大监督工作，对于保证法制的统一和宪法法律的正确实施，具有十分重要的意义。当前，县级人大及其常委会不同程度存在监督不力，甚至走过场，流于形式的现象，致使监督质量不高，效果不够明显。要改变这种状况，笔者认为，必须认真按照科学发展观的要求，以贯彻实施《监督法》为主线，积极改进监督方式，不断完善监督程序，进一步拓宽监督渠道，努力提高人大监督工作的水平。
一、目前人大监督工作的现状
近年来，各级党委高度重视地方人大工作，进一步加强了对各级人大及其常委会的领导，积极支持人大及其常委会依法履行职权，先后作出了关于进一步加强和改进人大工作的决定。特别是监督法颁布实施以来，对人大监督工作提出了更高要求。根据陕西省实施《监督法》办法，各市（区）、县人大常委会及各乡镇人民代表大会在贯彻执行监督法和有关决定上，立足发展大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥监督职能作用，促进了各地经济社会的协调发展，科学发展，并取得显著成效。一是监督的意识明显增强。贯彻执行监督法，加大监督工作力度，常委会组成人员、各级人大代表履职的自觉性、主动性和积极性逐步提高，围绕中心、服务全局、强化监督的意识不断增强。二是监督的目标更加明确。深入贯彻落实科学发展观，把推动和促进发展作为一切工作的共同目标，更加明确了人大监督在促进地方经济社会发展中的重要地位和作用。三是监督的内容更加具体。把监督实效作为检验工作的主要标准，使监督事项更加突出重点，更加富于专题性、阶段性和时效性。四是监督的质量得到提高。通过在实践中不断探索和总结，突出监督重点，改进监督方式，注重监督实效，使监督既讲程序、更重实质，既讲究结果的确定，更注重过程的完善。
二、存在的不足
总体而言，人大监督工作得到进一步加强，监督的意识、手段和实效都有不同程度的提升，但我们也应清醒的认识到，监督工作从人民代表大会制度的本质要求看仍是一个薄弱环节，与形势发展和人民群众的期望相比还有很大差距，还存在影响人大监督职能作用发挥的一些不容忽视的困难和问题。
（一）从监督观念上看，存在认识困惑。对于人大监督重要性的认识还需进一步提高，主要表现在：“一府两院”普遍存在对人大监督的法定地位和权力认识不清的问题，认为人大监督是例行公事、是找毛病挑刺、是对工作的否定，没有引起根本上的重视。一方面作为监督主体，人大工作者大多存在“船到码头车到站、退居二线难作为”的消极心态，处在 “党委不点头，不能监督；政府不高兴，不便监督；遇到大问题，不敢监督”的难堪位置，两方面认识的偏差，影响了监督作用的发挥，使监督工作处于被动局面。
（二）从监督体制上看，关系有待理顺。由于我国政治体制改革滞后于经济体制改革，使现行党和国家机关的部分运行体制还未完全理顺，一定程度上影响了人大监督职能作用的发挥。其一，人大与党委的关系。由于党政职能尚未真正分开，许多工作都是党委决定、政府办理，或者党委和政府联合行文作出决定。作为接受党委领导，监督政府工作的人大常委会容易陷入“两难”境地，导致人大监督手脚束缚，工作难以深入开展。其二，人大与“一府两院”的关系。政府要接受党委的领导，还要接受上级人民政府的领导，执行上级人民政府的决定，人民法院和人民检察院也要接受上级人民法院和检察院的领导和监督，公、检、法等司法机关还要接受党委所属政法委的直接领导，牵涉的监督层次多，给人大监督带来一定难度。特别是大多数乡镇人大主席，把绝大部分精力放在党委政府中心工作上，很少有时间和精力顾及专职人大工作，“耕了别人的地，荒了自己的田”，这一点同样成为基层人大监督的难题。其三，人大与政府垂直管理部门的关系。近年来，工商、国土、税务、质监、食药监等职能部门实行垂直领导和管理，从行政关系上基本脱离了地方政府，但这些部门的工作仍是政府工作的重要内容，与人民群众生产生活密切相关，人大如何对其监督，也需要体制上的理顺。
（三）从监督效果上看，实效不够明显。一是程序性监督多，实质性监督少。如对计划、预算、重大项目规划的监督，多是履行法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，作出的审议意见较为原则和笼统，针对性和可操作性不强，使监督流于形式，缺乏权威性和严肃性。二是面上监督多，专题监督少。如在听取和审议“一府两院”专项工作报告时，更多注重监督范围广，使监督重点不够突出；在确定审议议题时，更多注重监督全面工作，使专题要点不够明显，客观上形成了“面面俱到”，一定程度上影响了监督效果。三是弹性监督多，刚性监督少。多注重监督形式的严肃和程序的合法，对一些事关全局的重大问题、敏感问题、焦点问题，缺乏深层次的了解及相关处置措施，使监督体现不出应有的力度和实效。四是建议性监督多，强制性监督少。审议报告、执法检查、述职评议、视察调研等监督方式运用较为广泛，对存在和发现的问题基本都用意见和建议的方式督促解决，较少运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等强制性监督方式。
（四）从监督能力上看，组织缺乏保障。随着形势的不断发展，人大监督的任务也日趋繁重，地方人大及其常委会面对“一府两院”庞大的组织机构，监督工作明显力不从心。一是监督专业人员缺乏。常委会组成人员组织构成不够合理，专职委员比例偏低，相当数量的组成人员为兼职，难以把主要精力放在人大工作上，影响了监督工作的有效开展；二是监督机构设置不合理。常委会各内设工作机构是常委会履行监督职能的实际执行者和具体操作者，但仍存在机构缺编少员、名称不统一等问题，目前县级人大内设机构多为“四委一办”，除办公室编制为两人（主任、副主任）外，各工作委员会的编制仅有一人（主任或副主任），可以说既是具体工作者，又是分管领导的秘书，有时还需兼办公室打字员；由于省、市人大对县级人大常委会设立机构的名称、数量、编制没有明确界定，各县根据具体情况在设立机构的名称、编制和数量上都不统一。而反映在乡镇人大，除专职人大主席外没有专职人大干事。三是代表整体素质不高。由于在人大换届选举中，受代表阶层、结构比例等条件限制，没有充分考虑参与管理国家事务的能力，造成很大部分代表素质不高，除干部代表外，有一半代表是以农民为主体的基层人大代表，代表履职能力较差。
三、建议和对策
针对以上困难和问题，笔者认为，提高人大监督工作水平，必须贯彻实施《监督法》为主线，紧紧围绕科学发展观的要求来加强和改进监督工作。一是必须突出“发展”主题，坚持服务大局。二是必须突出“民生”核心，坚持以人为本。三是必须“创新”监督思路，坚持改进工作。具体来讲，就是解决好“监督什么，怎样监督，监督怎么样”的问题，不仅要注重结果的改变，更要注重过程的完善。
（一）深化认识强化监督。认识上存在的不愿督、不敢督、不善督、不接受督、不支持督等现象，都会严重影响到监督水平和质量。因此，人大常委会必须从多层次多角度来提高人们的认识。一是要转变观念，提高自身的认识。人大常委会组成人员要加强法律法规和政治理论、业务知识的学习，进一步克服“岁数大、到人大，过渡两年就回家”的消极思想和“安于现状，不思进取，不求有功，但求无过”的无所作为的思想，做到敢于监督、善于监督。二是要强化教育，提高对象的认识。人大常委会在任命“一府两院”人员时，就要加强他们的教育，在任命后还要开展经常性教育，使他们深刻认识人民代表大会制度的性质、地位和作用，消除那种人大监督就是“找麻烦”、“挑刺”的错误认识，增强人大意识，做到理解监督，主动接受监督。三是要加强宣传，提高全社会的认识。要采取多种手段和形式大力宣传人民代表大会制度和人大工作，使广大公民充分认识到人大常委会的监督是他们的意愿，是对他们负责，不支持监督就是给自己过不去，做到积极参与、大力支持。
（二）科学确定监督重点。要提高人大监督工作水平，必须在监督工作中抓重点，解决事无巨细，面面俱到的问题。在实践中，应该而且必须坚持抓大事、督大事的原则。要围绕辖区内重点的、长远的、关键的、带全局性的问题进行监督，具体要注重“三点”：一是突出重点。经济建设是全党的中心任务，也是人大的中心任务。因此，人大常委会监督工作的重点，就是要围绕经济建设这个中心，抓住经济建设、改革开放和社会主义市场经济体制中的重大问题进行监督，督促“一府两院”有针对性的解决影响经济运行中的突出问题，千方百计抓好经济工作，依法推进全面建设小康社会的进程。二是跟踪热点。社会普遍关心和群众反映强烈的热点问题，最能代表人民群众的心愿和呼声，这些问题事关人民群众的根本利益，人民群众的根本利益是人大一切工作的出发点和归宿。要以个案监督，信访案件交办，热点问题集中审议及调查、视察等形式予以认真落实，让人大真正成为群众根本利益的“守护神”，成为广大人民心目中的“娘家人”。三是突破难点。人大及其常委会要抓住如减轻农民负担政策的兑现落实和工程、权力腐败等群众反映强烈的难点问题进行监督，克服见事不见人，议事不议人的倾向。要把监督人和监督事结合起来，抓住对人大选举任命的“一府两院”的领导干部的监督这个关键，采取视察、评议、述职、质询、罢免等强有力的监督手段，对他们进行有效的监督，督促其为民掌好权、用好权。
（三）创新改进监督方式。正确运用和行使监督手段，是提高监督水平，增强监督实效的根本保证。一是在安排监督手段上要突出一个“活”字。在安排监督手段上，要注重针对性和灵活性。对法律监督可以采取执法检查，审议等方式；对工作监督可以采取工作评议、审议、视察等方式；对人事监督可以采取工作评议和述职评议等方式。必要时还可以采取质询、罢免、撤职，对特定问题的调查等“刚性”手段结合运用进行监督。二是在监督力量上要突出一个“合”字。在实际工作中，除了人大自身搞好主体监督以外，还要同有关方面协同配合，把党委的纪检监督、国家机关的行政监督、法院的审判监督、检察院的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督等外部监督结合起来，形成一种多形式、多层次、多功能的网络监督格局，使权力机关的监督更有广度和深度。三是在监督处置上要突出一个“严”字。要严格按照法律法规办事，不留“余地”，不怕伤“和气”，对少数滥用职权，以权谋私，贪污腐败的属于人大选举和任命的干部，该质询的及时、果断地提出质询，该撤职和罢免的要严格依法处理，绝不姑息迁就，扶正压邪、杀一儆百，不断强化制约和监督的处置功能。
（四）优化拓宽监督渠道。一是加强人大与“一府两院”的信息沟通，建立健全工作汇报制度、政务信息通报制度、规范性文件备案审查制度和代表建议承办制度。二是畅通人大及其常委会和社会的联系渠道，完善代表建议办理和信访处理等制度，使人大监督建立在广泛的民意基础上。坚持公民旁听常委会会议制度，公开征求监督意见和建议，接受社会监督。三是做到议事议程和议事结果两公开，接受代表和人民群众的监督。四是发挥代表的直接监督作用，进一步开展对政府部门的工作评议和代表述职评议工作，坚持常委会组成人员联系代表、代表列席常委会制度，组织代表参加执法检查、专题调研、专题视察等，发挥代表监督主体作用。
（五）健全完善监督机制。增强对“一府两院”工作监督的针对性和实效性，支持和督促他们严格按照法定的权限和程序办事，是人大监督的归宿。一是理顺监督关系。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是领导和支持人民当家作主，而国家机关就是人民当家作主的载体，党政不分的权力机构，客观上就使权力机关难以确定被监督的主体，所以要党政分开，切实按照法律的规定从制度上、体制上完善党对国家事务的领导方式，认真研究和解决好权力机关中的地位作用，消除政府工作由党委、政府联合行文，逃避监督的现象。二是完善监督制度。在总结经验的基础上，把过去一些比较成熟的做法用制度的形式固定下来，建立长效工作机制，将审计监督、行政监察监督统一纳入人大监督之中，成立以代表小组为单位的执法监督网络，进一步督促“一府两院”推行部门执法责任制，建立相应的监督检查责任制度，不断推进监督工作的经常化、制度化和规范化。
（六）强化落实监督回查。一是建立会议督办落实机制。常委会作出决议、决定或形成审议意见后，要成立由联系有关工作的常委会副主任、相关工作委员会负责人及组成人员组成的会议督办工作组，负责抓好督促落实。对涉及面广、问题多、影响大的工作，督办工作组加强与“一府两院”及相关部门的协调沟通，及时交换意见，进一步对会议要求形成共识，增强研究处理决议、决定和审议意见的自觉性。二是建立跟踪协调督办机制。在督察督办过程中加强调研随访，针对新情况、新问题及时向主任会议反馈，根据工作开展情况对“一府两院”及相关部门工作提出新要求，使监督与被监督双方围绕推进工作的目标形成良性互动。三是建立落实效果评估机制。在听取和审议“一府两院”专项工作报告实行满意度测评的基础上，对会议决议、决定或审议意见的办理落实结果也要进行投票表决，并明确表决不能通过的处置办法，使“一府两院”主动执行决议、决定和落实审议意见，逐步实现积极有效的全程监督。四是依法启动监督处置。对审议报告未通过，不执行常委会决议、决定或审议意见，执行不力、执行效果不好，常委会多次督办不落实的，将根据有关法律规定和具体情况，采取询问、质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性监督手段，切实增强监督效力。
